一、前言

　　當今世界正經歷百年未有之大變局，國際經貿規則和全球治理體系加快重構，國際政治格局不穩定性上升。堅持全方位推動行業高質量發展，變被動為主動，把困難和挑戰變成機遇，才能進一步增強我國造紙產業的綜合競爭力，自主可控、安全高效地在應對百年變局中牢牢把握主動權。

　　新時代我國經濟發展的特征就是由數量型發展轉向以滿足人民日益增長美好生活需要的高質量發展。堅持以供給側結構性改革為主線，避免盲目擴張，豐富發展內涵，自覺從生產型向生產、技術、服務型轉變，提高發展質量和經濟效益。加快調整步伐，著力解決行業發展不平衡、不充分的問題，重點解決資源、環境、結構三大瓶頸問題，維護和提升產業鏈安全，轉換增長動力，以創新引領高質量發展，實現更高水平、更優結構、更高效率、更加公平、更可持續的發展。

　　造紙產業是與國民經濟和社會發展關系密切并具有可持續發展特點的重要基礎原材料產業，同時具有原料可再生、產品可循環利用、可自產生物質能源、主要生產用化學品可循環利用的特點，具有得天獨厚的天然綠色屬性。造紙行業包括紙漿制造業、造紙業（含機制紙及紙板、手工紙、加工紙）、紙制品制造業三大部分。紙張消費量受到全社會各個領域的直接或間接影響，與國家經濟安全息息相關，紙及紙板的消費水平是衡量一個國家經濟和文明程度的重要標志。

　　根據國家“雙循環”戰略和到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平的目標，以及發達國家的發展經驗，我國未來紙張市場需求增量仍然較大。因此，本綱要將“十四五”及以后的發展總體目標升級為錨定2035年遠景目標和2060年碳中和目標，定位自身競爭優勢，科學制定行業的路線、方針、政策和戰略，做好中長期規劃，打造低碳環保可持續發展的綠色紙業。

　　二、指導思想

　　以習近平同志一系列重要講話為指導，堅定信心，振奮精神，切實改變發展思路，轉變發展方式，把握主動權，提高發展質量和經濟效益，增強創新驅動動力，促進綠色低碳循環發展。加快結構調整，逐步形成布局合理、原料適合國情、產品滿足國內需求、產業集中度高的新格局，全面提升產業素質，維護市場公平，促進產業升級，助力人民美好生活的實現，推動我國造紙工業邁上新臺階，努力全面實現造紙強國戰略目標。

　　加快結構調整：堅持供給側結構性改革方向，提高供給質量，著力解決原料瓶頸問題，補足短板；加快產業結構調整和原料基地建設，推動區域布局及產品結構更趨合理；促進產業鏈上下游協同發展，為造紙產業高質量發展和構建新的產業發展格局奠定堅實基礎。

　　提高發展質量：經過四十多年的快速發展，產品已基本滿足國內需求，而隨著我國經濟發展水平的提升，社會對產品品質和服務質量要求日益提高，仍需要轉變發展觀念，從數量主導型向質量效益型轉變，增強行業的競爭優勢。

　　推進產業升級：產業大規模擴張的階段基本結束，必須從規模擴張轉向結構升級。需著力優化原料、產品、企業結構，提升產業鏈價值，由單純生產制造向生產、技術、服務復合的高附加值區段轉移，推進產業結構升級。

　　堅持創新驅動：從“要素驅動”轉向“創新驅動”。依靠生產要素大規模、高強度投入已難以為繼。未來發展的主要驅動力已轉向科技創新、技術服務和人才競爭，提高創新能力，以技術優勢推動產業發展。

　　促進綠色發展：進入高質量發展階段，人民群眾對美好生活和優美生態環境的需要更加強烈，對提供更多優質生態產品提出更高要求，行業必須將綠色低碳發展作為高質量發展的內在要求。

　　維護公平競爭：加強行業自律、強化社會責任，構建科學、完整、有效的標準體系，完善公平競爭的市場環境，推動行業治理體系和治理能力現代化。

　　三、亟需解決的問題

　　高質量發展需要高質量的人才隊伍，行業人才短缺問題將制約行業的高質量發展。因此，要加快培養和建設高素質、跨領域、多層次的各類專業技術和經營管理人才隊伍及職業化的產業工人隊伍。推行現代企業發展理念和現代企業制度，提高企業生產、經營、決策管理水平，充分鏈接上下游行業的研發設計服務，謀求企業可持續發展，以適應高質量發展需要。

　　以資源、能源、環境等要素為支撐的潛在經濟增長空間大幅下降。單純依靠規模擴張帶來的增長已不可持續，行業面臨著部分產品產能結構性和階段性過剩，產品同質化現象嚴重，差別化、功能化能力欠缺，原料對外依存度不斷提高，技術創新能力不強，中小企業數量偏多及資源利用效率不高、環境治理能力尚需提高等問題。

　　隨著禁止廢紙進口政策實施和碳達峰碳中和目標的確立，行業面臨著原料結構調整、能源結構變革、技術開發和探索未來技術突破等多重挑戰，以及原料短缺可能造成的產業鏈供應鏈自主可控能力下降等問題。

　　面對原料、環保、能源、投融資等政策不斷加嚴的環境，行業的天然綠色屬性未得到充分體現，需在發展中充分發揮好行業的綠色優勢，爭取得到全社會廣泛認同。同時加快提高行業生物質能源應用比例，盡早在用能方式變革和理論及技術上實現突破，支撐進一步節能減碳和碳中和，否則，行業降低碳排放可能不得不依靠以政策性措施約束行業產能發展來實現。

　　四、發展目標

　　（一）調整原料結構

　　原料供求矛盾突出，木片、紙漿、紙張的對外依存度還將逐年增高，在充分利用國外紙漿、林木資源，實現林紙產業鏈優勢互補的同時，需著重原料結構的調整。林紙一體化工程建設將成為一項持續不斷的持久性工作，是行業未來的發展方向，是促進造紙行業可持續發展的重要措施。繼續完善“以林促紙，以紙養林，林紙結合共同發展”政策，推進林紙一體化建設，增加國內造紙原料林面積，提高國內木材纖維原料供給能力。

　　補齊產業鏈供應鏈短板，繼續充分利用有限的資源，加大對林業“三剩物”、制糖工業廢甘蔗渣、農業秸稈、濕地蘆葦和回收廢紙等廢棄物利用。降低造紙纖維原料對外依存度過高的風險，保障產業安全。

　　1. 適度布局東南沿海化學和半化學漿林紙一體化企業，補充廢紙循環利用中的資源損耗；

　　2. 加快自有林地建設，提高資源自給率，積累碳匯和生物質資源；

　　3. 多渠道回收境內廢紙和在境外回收利用紙張包裝物制漿，維持國內原料供應；

　　4. 發展竹漿和鼓勵林間道路基礎建設，科學利用蔗渣、秸稈及其他非木原料；

　　5. 開展國際合作開發建設境外工業林基地。

　　（二）優化企業結構

　　在全國范圍內謀求更合理的產業布局，注重上下游產業的溝通、交流和協作延伸。優化區域產業鏈布局，鼓勵企業兼并重組，防止低水平重復建設，提高企業經營管理的水平，推行現代企業制度，做大做強形成多個大型企業集團。

　　1. 大中小專業化分工：引導大宗產品生產專業化、規模化，引導中小造紙企業向專、精、特、新方向發展，實施橫向聯合，提高專業化水平和抗風險能力。

　　2. 提高產能集中度：引導大型制漿造紙企業通過兼并重組與合資合作等形式發展，形成具有國際競爭力的綜合性制漿造紙企業集團。培育紙制品龍頭企業，提高紙制品企業集中度，提升企業規模效益。

　　3. 主動淘汰落后產能：關停不能達標排放、能耗水平相對落后、產品競爭力弱的生產設施，確保已關閉的落后產能或生產設施不再復產。持續技術改造，持續對產能進行優化提升，保持產能技術水平和競爭力處于國際先進水平。

　　（三）堅持節能減排

　　1. 節能目標

　　“十四五”期間，造紙行業要加大投資節能改造，充分發揮熱電聯產作用，充分利用生產環節產生的余壓、余熱等能源，加大有機廢液、有機廢物、生物質氣體的回收利用，固體廢物近零排放，最大限度實現資源化。

　　力爭“十四五”期間行業單位產品實際工藝綜合能耗（外購和自產能源合計）紙漿由350kgce/t降為320kgce/t，紙及紙板由480kgce/t 降為450 kgce/t，達到國際較先進水平。

　　鑒于我國人均紙張消費量在國民經濟達到中等發達國家之前仍將繼續提高，以及碳達峰和禁止廢紙進口政策實施的影響，造紙行業2030年以前行業總能耗仍會繼續上升。在2030年后，盡力爭取行業用能技術突破，為替代能源大幅度取代化石能源做好理論和技術儲備，避免因消減化石能源導致熱電聯產無法發揮效益帶來的全行業綜合能耗大幅度躍升，力爭通過加大植樹造林、提高生物質能源比例、節能技術改造、提高熱電聯產效率、淘汰相對落后產能和適度控制新增產能及加大成品紙進口等措施,確保達峰后碳排放逐步降低。

　　2.污染物減排

　　鞏固減排成果，保持污染物低排放水平,加大固體廢物的綜合利用和固、液、氣廢物中生物質的能源化利用。加強無組織逸散污染物的收集和處理，提高環保設施的自動化和運行管理水平。持證排污，依法依規申請排污許可證，做好自行監測。依法誠信排放，按時提交執行報告并及時公開信息。維持單位產品排污量處于國際先進水平。

　　（四）提升品質品種

　　堅持以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，適應下游產業和社會個性化、差異化、品質化產品需求。

　　通過工藝技術裝備的革新和技術改造，提高制漿造紙及紙制品生產裝備水平、加工設計水平、工藝藝術水平，以精益生產助推產業升級，提升行業地位和行業形象。

　　主動引領多元化消費市場需求，形成高、精、特、差異化、個性化的產品結構。按照用戶的實際技術需求增加紙張和紙制品的品種，提升產品品質、培育更多紙品品牌，提升品牌影響力和競爭力，產品服務向定向定制和一對一服務轉變。細分品種，增加國內工農業技術用紙、科技國防用紙及用漿供給和品種。

　　（五）明確階段目標

　　按照《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標》，到2035年“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”和到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番的目標，通過對造紙產業屬性、地位、作用等與經濟發展關系及全球中等以上發達國家紙張消費能力分析，我國紙張消費趨勢依據經濟增長積極、正常和消極三種情景來模擬，預計到2035年國內紙及紙板需求量或將分別達到1.9億噸、1.7億噸和1.4億噸。如果兼顧2030年國家碳達峰目標，紙及紙板產能增長可能被迫受到抑制，因此2035年紙及紙板國內生產量應控制在1.7億噸以內，年均增長約2.5%。

　　2025年發展目標

　　1.全國紙及紙板總產量達到1.4億噸（年人均消費量達到100千克）；

　　2.原生紙漿產量3000萬噸；

　　3.紙制品產量9000萬噸；

　　4.單位產品漿耗、能耗、水耗、污染物排放量保持國際先進水平；

　　5.產品結構繼續調整，產品品質持續提高、品種不斷豐富。

　　2035年發展目標

　　1.全國紙及紙板總產量達到1.7億噸（年人均消費量達到120千克以上）；

　　2.原生紙漿比例30%以上；

　　3.紙制品產量1.2億噸；

　　4.力爭生物質能源利用占能源消耗35%以上；

　　5.熱電聯產比例達到90%以上；

　　6.單位產品漿耗、水耗、能耗、污染物排放量達到國際領先水平。

　　五、夯實行業基礎

　　（一）注重人才戰略

　　人才是行業高質量發展的根本，充分發揮人才第一資源的作用，貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重知識產權、尊重創造的方針。

　　切實加強科技創新，管理創新，以創新培育造紙行業競爭新優勢。重視發展中的人才瓶頸，培養技能型職業化的產業工人隊伍。努力吸收高素質、多學科、國際性的短缺人才，引進跨行業跨領域國際化高端科技人才、管理人才、市場營銷人才等。

　　在實際工作中培養人才，引進、用好人才，全方位培養、造就一支素質優良、門類齊全、結構基本合理的人才隊伍，培育青年科技人才后備軍，滿足現代制漿造紙企業對高層次人才的需求。

　　（二）堅持科技進步

　　科技進步是高質量發展的基礎。提高技術創新能力，加大理論和工藝技術研發投入，形成以企業為主體、產學研用相結合的科技創新體，促進各類創新要素向企業集聚。

　　加強造紙裝備制造企業自主創新能力建設。加大新一代制漿造紙及紙制品技術裝備的研發力度，提升技術裝備自主化水平，力爭重點骨干造紙裝備制造企業的技術水平和裝備制造能力接近國際先進水平。

　　利用紙漿和紙張的特性開展多方位產品的研究，開發具有自主知識產權的技術和產品。著力開展碳中和相關理論和技術研究，尋求關鍵技術的突破，促進造紙產業持續穩定發展。

　　（三）踐行社會責任

　　全方位提高社會責任意識，主動擔當社會責任。保護職工權益，弘揚傳統造紙文化，積極參與社會公益事業造福社會，推動教育和社會事業發展，改善行業社會形象。

　　造紙行業的節能和環境保護意識由被迫轉變為自覺，由被動轉變為主動，由要我做轉變為我要做。向公眾宣傳紙張的天然綠色屬性，自覺維護造紙行業綠色、低碳的良好社會形象，創造出新的發展空間。繼續遵循“綠水青山就是金山銀山”的理念，使造紙全周期全面融入更加科學、合理的社會循環經濟體系。

　　（四）維護公平競爭

　　加強行業自律，是行業高質量發展的重要條件。共同維護和執行行業自律公約，維護行業誠信，維護行業市場公平，不斷完善行業公平競爭的市場環境。防止業內出現不正當競爭行為和損害行業發展、行業利益的行為。

　　完善行業產能和市場通報及預警機制，充分利用好期貨市場平臺，及時整理和發布行業產銷形勢、產能建設、行業發展動態和產品量價指數等信息。結合行業已建立的部分品種預警機制，及時通報行業發展情況，對過剩或市場萎縮的品種及時提供轉產或結構調整提示，避免行業盲目無序發展和惡性競爭。

　　六、實現高質量發展

　　人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡、不充分之間的矛盾日益突顯，給造紙行業可持續發展指明了方向，并提供了未來發展的廣闊空間。造紙行業實現高質量發展，從造紙大國走向造紙強國將從以下幾個方面體現：

　　（一）生產型到服務型跨越

　　以強化服務為重點，提升企業對用戶的咨詢和服務能力。融合上下游產業和技術，擴展產業鏈，建設專業化用戶服務隊伍，為用戶定向生產和服務，從單純生產商提升到生產、技術和服務供應商。

　　主動依照客戶需要設計研發產品，開展紙漿和紙張多方位應用的研究和開發。針對用戶和用途細分開發產品，滿足高品質、多方面、多樣化、個性化、多層次的需要。

　　以創新發展為重點，強化企業在技術創新中的主導地位，在市場、產品品質與品種、技術裝備、經營理念、服務水平上全方位創新。

　　發揮產業規模優勢、配套優勢和部分領域先發優勢，推動傳統產業高端化、智能化、綠色化，發展服務型制造。

　　推進互聯網應用，在紙制品行業大力推進互聯網+設計、生產、銷售和物流。創新紙包裝、本冊、復制印刷產品、生活用紙等終端產品的生產設計和營銷模式，為社會提供更多、更靈活的產品選擇和更方便快捷的服務。

　　（二）滿足社會和民生需求

　　當我國人均國內生產總值達到中等發達國家水平時，人均紙張消費量也將同步達到中等發達國家水平。為進一步滿足社會和民生需求，通過供給側結構性改革，不斷開發更豐富的品種和更專業化細分的產品，拓展應用領域，提高產品技術含量，減少過剩功能，培育新型消費，傳承民族文化。

　　通過跨學科技術在產品中應用，滿足下游產業的技術需求。提升和優化印刷書寫紙、生活用紙、包裝用紙及紙板、特種紙及紙板、紙制品等產品的品質，以適應多元化、個性化消費市場需求。

　　（三）全方位的可持續發展

　　錨定2035年遠景目標，為實現《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的目標，以及其中“加快化工、造紙等重點行業企業改造升級，完善綠色制造體系”的具體要求，全面提高資源利用效率，在2030年碳排放達峰后碳排放量穩中有降，打造健康低碳的產業價值鏈。

　　科學利用好國內、國外兩個渠道資源。通過利用國外的優質纖維資源改善國內回收廢紙制漿的質量，推進國內林紙一體化工程建設和科學利用好非木材原料，逐步增加國內纖維原料供應量，保障社會供給和行業可持續發展。

　　轉變發展方式，按照減量化、再利用、資源化的原則，提高水資源、能源、土地及植物原料等利用效率，減少能源消耗和污染物排放。提高技術裝備水平；積極宣傳造紙產業可循環、可再生、可持續發展的良好形象；創建綠色工廠，引導綠色消費；依靠創新驅動升級、提質、增效，培育新的增長點和新的競爭優勢。

　　實現綠色紙業，以資源節約環境友好型行業為建設目標，堅持開發低碳綠色產品。面對和充分利用新時代的挑戰和機遇，把紙業發展成一個資源可循環、低能耗、低排放、與自然界碳循環銜接的完整循環經濟發展體系。